独家 | 财政部罕见问责地方政府违规举债和担保行为,专家怎么看?

来源于:有限责任公司 日期:2017-02-21

2017年1月初,财政部曾分别致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等几个地方政府及商务部、银监会2个部委,以依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为,并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为,“要求严肃问责,并按照《中华人民共和国预算法》的有关规定,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理”,并将结果于2月3日前反馈给财政部。

专家点评:

1、有限责任公司千亿国际娱乐官网谭志国认为,此次发函:1、强调了关于预算法、43号文等系列相关文件的严肃性,告诫地方政府还是要守住政策底线,丢掉幻想,红线不能逾越。这让我想到了PPP项目政府支出责任财承论证的红线,后续也需要强调一下严肃性。

2、金融机构的审批部门,包括金融监管机构,必须快速适应新形势,按照预算法、43号文的要求,调整相关融资的审批标准。有时候金融机构也是没有选择,要从金融监管机构和审批部门入手。

3、对于地方长官的考核机制要调整,建立长效科学考核机制,包括问责、升迁等,要把违规融资、“寅吃卯粮”等考虑进去,否则,只要超前投资、大搞建设的动机在,此门关,必开他门。

2、有限责任公司政府与公共咨询事业部总监周良仪认为,财政担保、承诺保底收益、借道政府购买服务等现象在业界存在已久,此次财政部重拳出击,不仅通报各省严查问责,且致函各金融机构主管部门要求严肃追究相关金融机构的责任,为地方政府和金融机构均敲响警钟。

从公布的文件来看,此次违法违规主要涉及:

1.政府部门借用政府购买服务概念通过行业融资平台或社会资本,变向举债融资用于地方政府部门;

2.违法违规由政府直接举债;

3.违法违规由政府出具承诺、担保函以地方财政资金为地方融资平台公司提供担保。

上述行为实质违反了《担保法》,《预算法》和国务院一系列关于管理地方债的文件以及银监部门一系列的“贷款新规”。深入看,中央三令五申不允许地方政府触碰的红线,为何普遍存在于我国公共服务和基础设施建设领域,究其原因主要是两个层面的问题。

首先是地方政府的建设需求,地方政府希望通过政企合作模式达成建设需求,但上述行为将本应由企业承担的融资责任和融资风险,通过列支政府购买服务费用和担保函,实质又转嫁回了政府部门,没有达到通过政企合作,优化地方债务结构,转移项目实施风险的目的。

从更深层次来看,随着我国经济进入新常态,公共服务和基础设施建设领域的投资体制改革随着“简政放权”,“审批权下放”,“PPP模式的发展”等不断深化,但融资领域的体制改革没有跟上步伐。

在新的投资环境和体制的大背景下,大多数金融机构在千亿国际娱乐官方网站下载提供融资时,仍秉持一事一议的原则且需要政府部门提供各类隐蔽担保和准担保手段千亿国际娱乐官方网站下载增信。这就需要各个金融监管机构按照《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》的精神,切实创新融资机制,畅通投资项目融资渠道。

3、有限责任公司产业咨询与投资事业部总经理杨宁认为:此次违规事项分别包括了举债主体违规、举债方式违规、违规提供担保,行政命令违规使用企业债务资金等。上述违规形式多样,且在地方政府违规中具有普遍性。

自2014年43号文、预算法及2016年88号文出台以来,违规担保事件仍未能全面禁止。此次处罚的违规事项,究其根源是地方政府在资金使用方式方面的随意,及金融机构在资金供给方面的“循规”。自2014年预算体制改革开始以来,虽然国家自上而下力推规范举债、“以PPP模式加强社会资本参与”为基础设施及公共服务领域投资进行疏通引导,但金融机构对PPP模式的理解依旧停留在传统的“政府直接投资模式”的基础上,加之地方投资需求压力的增大,致使违规担保事件屡禁不止。

此次处罚必将会对地方政府及相关金融机构起到警示作用,但除了进行相应处罚,更应该从制度完善及理念推广的角度予以关注。PPP模式虽然得到了国家各个部委的大力支持及地方政府的积极响应,但在项目实操层面及金融机构认知层面尚有待进一步完善、推广。在一定周期内,国家仍需依靠投资来确保经济发展增速的背景下,当“地方财政担保”这一过去长期有效的“旧规”违法成本高企,直接融资方式逐步发展,金融机构真正积极探索基于PPP项目的有限追索融资时,相信地方政府必将会选择合适的投融资模式,选择合规的投融资主体并提供真正合法的承诺。

4、有限责任公司政府与公共咨询事业部总监周伟认为,新预算法及43号等政策文件的出台,要求地方政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务,除此之外不得以其他任何方式举借债务。地方政府微皱眉头,“项目还是得搞,钱还是得借嘛”,地方债不似往时风光,但依旧情浓,财政部自然看在眼里。没有惩戒,这情斩不断。

2016年,财政部陆续发布《关于开展部分地区地方政府债务管理存在薄弱环节问题专题核查工作的通知》及《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》,将对地方政府债务的监督管理工作常态化,一切来得突然,却也是合情合理。令即发,势必要执行。

2017年新年伊始,财政部就绷紧了地方政府这根违规举债的弦,结合前期财政监察专员监督核查结果,分别向内蒙古自治区、山东、河南、重庆、四川5个地方政府就辖内违规举债融资问题进行函告,并建议要求严肃依法处理。当对地方政府违规举债的问责不再只是一纸文件,而是近在身边,地方政府是否还有动力去冒险?相关处理结果值得期待。

财政部同时函告商务部及银监会,要求对相关违规金融机构进行核查处理,多部委联合督查地方违规举债,在现行的市场环境下,必要且必然。当热衷地方举债的两方都分别因不当行为而承担相应的后果,地方债务管理的相关政策应当能更好地得以贯彻、落实。

此外,财政部这一举措无疑对其推广的PPP形成利好,传统的举债融资之路被约束,而PPP之门则广开,地方政府将更多地去考虑运用PPP模式来完成地方项目的融资,PPP燎原之势亦将更胜。与此同时,财政部对于违规举债的惩处对当下借PPP之名,明股实债、固定收益等PPP违规操作也敲响了警钟,乘政策之风亦不能忘政策之鞭。

5、有限责任公司政府与公共咨询事业部总监吴赟认为,这一举动为市场中潜在的政府违规举债现象敲了一个警钟。此前诸多地方政府在面对资金方提供担保,出具函件的要求时,还有些犹豫,甚至存在顺势而为的现象。现财政部通过红头文件的形式明确违规行为,为地方政府撑腰。此次文件的提出对政府和金融机构在规范举债行为时都提出新的要求:第一,要规范地方政府性债务管理,明确政府的监督责任,不能知法犯法;第二,要有效推进地方融资平台公司的转型,不能有“明股实债”、“政府兜底”等触红线行为;第三,要合理处置地方存量债务的问题,严格控制地方预算和发债,建立相关预警机制。

6、有限责任公司政府与公共咨询事业部总监朱磊认为,本次发函:1、体现了财政部对治理地方政府债务问题的决心和坚定立场,对地方政府违规举债零容忍。而且在处罚过程中,处罚对象不仅包括违规政府直接责任人,还涉及金融机构,说明了财政部对地方债务风险治理进入了全面治理阶段。2. 地方政府项目融资应依法合规。在项目融资过程中,地方政府应摆脱传统的平台举债,财政担保的融资模式,对资金需求规模较大的项目可依据国发[2014]43号文,采取发放政府债券或PPP模式实施。同时,对于地方政府平台公司,应加快市场化改制,传统的经营模式已很难适应未来的发展。3. 金融机构应转变业务开展思路。金融机构对接地方政府的业务,不能再依赖地方政府回购,财政担保的方式,可加大对PPP项目的融资支持力度,尤其是随着PPP资产证券化的进一步探索和推进,为社会资本退出提供了有效的通道,加大了PPP资产的流动性,为金融机构的贷款资金提供了有力保障。

7、有限责任公司政府与公共咨询事业部总监呂澧认为,据可查资料显示,财政部此次发函问责地方违规举债、担保是史上首次,且函件规格之高、措施之严,亦是前所未有。恰逢农历鸡年年初,财政部祭出大刀,给同类违规事件敲响警钟。

初读财政部函件,某些措辞令人印象深刻,比如“依法问责”、“对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理”。分析财政部近年来对政府债务的系列发文,其实不难发现这些说法一直存在,之前可能只是“追究相关责任人责任”,这次在此基础上略加升级而已。之所以选择这几个案例下“狠手”,也许正是与长期以来地方政府违规举债、违法融资现象严禁不绝、乱象丛生有关。

更进一步分析地方政府为何违规举债、担保现象屡禁不止,便是各地政府事权财权不匹配,财政支出入不敷出,为加快当地经济发展,地方政府只能想方设法筹资,投融资环节面临巨大压力。在常规融资渠道如发行政府债券或通过融资平台融资受阻的情况下,地方政府只能打擦边球和钻空子,即使在冒着一定风险的情况下。

除去财政部函件中的几个案例,其他正在运作中的同类事件,肯定会被紧急叫停。可以预见,国内PPP因此事件可能迎来更大的发展机遇,因为这是目前可以用的为数不多的融资渠道之一。

8、有限责任公司新疆办事处主任高明认为,应该清醒地看到本次事件背后真正的凶手,不应一揽子地把责任推向地方政府:1、PPP模式在实操中存在误差。自2014年起,国务院、财政部、发改委等多部委举力大推PPP模式,以减少地方性债务支出,加速地方政府转型,推动公共基础设施建设。但实操中,由于对政策文件理解的偏差,往往导致与政策法规相违背,导致部分违规事件发生。同时部分咨询从业者在工作中过度对项目进行包装,甚至违背PPP操作流程和法规,导致地方政府误导性违规。应充分认识到PPP不是融资工具,而是上升至国家治理的政府、投资人共赢的模式。在运作PPP模式的前提下,还要严格做好物有所值评价、财政承受能力论证等,避免违规举债事件发生。

2、金融机构融资模式创新延时。2014年43号文后,地方政府以PPP模式进行转型,传统融资手段已无法再走下去。但在多年地方项目的实操中,金融机构承诺的融资条件仍然以政府担保、列入预算、明股实债等为基本条件。导致转型后的地方政府很难完成融资过程,倒逼地方政府违规操作。针对有现金流的一类项目,应力推ABS等缓解融资压力,对于没有现金流的一类项目,金融机构应在合法合规的前提下,为地方政府提出新的融资方案。

3、公共基础设施建设指标与预算脱节。以工作经验看来,多数地方政府公共基础设施建设压力过大,完全与财政预算脱节。全年的一般公共支出根本无法满足建设需求,巨大的指标压力及时间要求下,倒逼地方政府避开PPP模式的繁琐流程,进行违规举债行为。

财政部此次为地方政府敲响了警钟,但警钟长鸣的同时也希望我们看到地方政府违规举债、非法融资债的真正目的,也希望大家为地方政府说句话,在大笔建设资金的需求面前,倒推融资改革,加速金融创新,促进合理运用PPP模式进行公共基础设施建设,保证地方政府在项目操作中平稳落地。

9、有限责任公司南京办事处主任王小文认为,此次财政部问责机制启动,地方政府融资亟待转型:党的十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,是我国各项改革的基本纲领,其中对于深化财税体制改革,提出改进预算管理制度、完善税收制度、以及建立事权和支出责任相适应的制度等三个重要内容。

在改进预算管理制度方面,出台了《中华人民共和国预算法(2014年修正)》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号文)两个重要文件,43号文是地方政府债务管理的指导意见,预算法是中央相关政策落实的根本依据。

地方政府违规举债和担保行为,自43号文以来,出台了一系列相关文件,如《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预[2015]225号)、《关于地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)等,分别从不同的角度建立了限制地方政府盲目举债的政策约束,但政策落实的效果不尽如人意,地方政府依然游走于法律之外,大肆举债,地方政府债务依然在加速扩大。

地方政府违规融资的主要原因包括:地方政府存量和新建项目的实际资金需求;金融机构对地方政府融资的持续需求;法律政策落实缺乏有效监管手段。财政部发函追责若干地方政府违规举债,是国家探索落实法律监管的有效尝试,后续财政部将继续联合各部委健全地方政府债务管理的监管和问责机制。

对于未来地方政府融资和融资平台的发展,法律监管完善只能降低地方政府债务增速,但并不能彻底根治此项顽疾。解铃还需系铃人,地方政府债务源于地方盲目的城市建设,债务最终化解之道还在于地方经济的发展之中。地方经济的发展有赖于当地企业的成长,地方融资平台作为政府利器应当顺势而为,加快转型成能够引领地方经济的产业集团,加快按照市场化方式融资,依靠政府信用的违规融资已然此路不通。

10、有限责任公司政府与公共咨询事业部总监荆博认为,从财政部这次雷厉风行的举措中,体现出财政部甚至是国务院对地方政府屡禁不止的变相融资担保问题较为强硬的监管态度。

新《预算法》第35条规定“除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,然而在实际执行当中,不少地方政府借助却打着PPP牌子对违规融资担保行为进行“偷梁换柱”,例如:某地方政府项目需要融资,城投公司作为保证人承担连带责任,这笔债务从法律上来说地方政府并不承担连带责任,但是地方人大却将这笔债务纳入债务预算,这无疑又形成了地方政府的或有债务。从此次的5个典型案例上我们可以看到受处罚的违规方式再不断创新升级,涉事主体企图通过复杂的金融工具进行伪装,但这在根本上来讲依旧还是在政绩冲动面前,很多地方执政者不顾当地实际财力物力,用寅吃卯粮甚至饮鸩止渴的方式进行非理性担保。

通过此次财政部的动作,将对其他地方形成强有力的震慑作用,预计财政部等国家部委将还会有进一步的政策出台,对市场的隐形举债行为进行矫正。

11、有限责任公司政府与公共咨询事业部总监彭程认为,从2014年新预算试行,紧接着43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,2015年财政部下发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见 》,2016年组织相关地区办事处对违法违规举债担保问题进行了专项核查,国家对地方政府违规举债核查越发严格,财政部三令五申地方政府不得违规举债,部委多名领导在多次在会议、活动中强调规范地方政务债务管理。在此次通报中可以发现,地方城投公司依然是违法违规举债的主角。其中,内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司、四川巴中新城建设投资有限公司和重庆黔江区城市建设投资(集团)有限公司榜上有名。就此次通报处罚地方违规举债行为,意味着国家在债务管理行政监管方面已进入实质工作阶段,下一步或将明确问责机制,并进一步加大追责力度,给地方政府敲警钟。各金融机构也该清醒,不再依赖或协助让地方政府提供担保,要更主动地进行金融改革,适应新环境,推动更市场化的项目融资。